完善农民用水户协会管理 全面推进新农村水利建设

郭莉¹ ， 崔强²

（1徐州工程学院，江苏徐州 221008；2空军勤务学院，，江苏徐州221000 ）

摘  要：在总结农民用水户协会实践意义的基础上,分析了农民用水户协会存在的问题，指出：应制定适应农民用水户协会发展的基本法，实行农民用水户协会的分类管理模式，建立信息披露等制度进一步完善农民用水户协会，这将有利于全面推进新农村水利建设。

关键词：农民用水户协会；基本法；管理体制

Improving the management of farmer water use association to promote a new rural water conservancy works.

Guoli   cuiqiang

Abstract: On the basis of practical significance about farmer Water Users Association, summarized the existing problems , pointed out: Enacting for farmers Water Users Association’s development, acting classified Management Model, Establishing the information disclosure system . Perfect the farmers Water Users Association to promote a new rural water conservancy works.

Key words:farmer water use association; Basic Law ; Management system

1　农民用水户协会的实践

   用水户参与灌溉管理，是20世纪80年代中期国际上灌溉管理体制和经营机制的一项重大变革，它的出现引起了许多国家和国际组织的广泛关注。1995年6月，我国第一个农民用水户协会在湖北省漳河灌区正式诞生并开始运行。经过几年的实践，农民用水户协会在我国的试点与推广取得了明显成效。主要有：一是充分调动了农民参与灌溉管理的积极性与主动性，农民明确了“自己的事，自己办”，形成了自建、自管、自修、自收费的自主经营体系，其投入意识增强，管理职责明确，减轻了国家和管理部门的负担，有利于形成国家、集体、个人、社会办水利的格局。二是灌溉水利用率进一步提高，使得多年来效率低下的用水状况得到改变。如湖北漳河灌区对比调查的结果为：农民用水户协会节水31.7%，粮食增产2.2%，产出与投入比增加27.7%，灌溉水分生产率提高49.5%；安徽省淠史杭灌区，以前灌溉1 hm²地的水，现在可以灌溉3 hm²地。三是促进了节水灌溉工作全方位的发展和农村社会安定。各项节水措施能够得到较好的落实，偷水、抢水、在渠道中筑坝拦水及破坏建筑物的事件大为减少。四是减少了水费征收环节。协会直接与管理单位供需见面，水费收缴中“搭车”收费现象减少了，农民的水费支出减少了，管理单位也能按国家政策规定足额收取应收的水费，为灌区的正常运行提供了经济保障。五是符合我国政治体制改革和村民民主自治的要求，体现了民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的权利。六是适应灌区管理体制改革的需要，理顺了灌区最基层的生产关系，促进了农业生产力的提高，有力的推进新农村水利建设。

2　存在的问题

   尽管农民用水户协会已经取得了明显的成效，在灌溉用水管理和工程管理中发挥了积极作用，但仍然存在许多问题需要逐步加以完善。其主要问题有下列几方面：

2.1　协会运作不规范

   农民用水户协会不同程度地存在着3大共性问题。一是松散性。有的协会是以行政村为边界组建，有的协会是以水文边界为单元组建，且组建后没有注册，以湖南省为例，全省共有协会767个，其中，616个是以水文边界为单元组建，151个协会是以自然村和行政区划组建，在民政部门办理注册登记的有136。农民用水户协会规章制度不健全。协会的核心应该是围绕规章制度运行，在现有的农民用水户协会中，还有一半多的用水合作组织没有按照要求建立较规范的规章制度，或是有章程也是形同虚设，用水协会法制观念淡薄，组织松散，没有建立统一规范的相关制度或管理办法，造成管理环节上的漏洞。同时，协会管理人员的素质和政策水平有待提高，一事一议的决策程序不能长期坚持，缺乏以章程为核心的自我管理、自我服务、自我发展的自律机制。二是临时性。大多数协会一般是需要放水时，才临时召集执委会成员和用水户代表，集中组织本次灌溉。放水一结束，协会就解散。三是单一性。协会只管放水、收费，对工程维护管理重视不够或无力顾及，主要的原因还是缺乏资金。

2.2　工程建设与管理主体不明确

   现在不少用水户对协会的性质认识不清，总认为支渠以下工程是水管单位的，指望国家或水管单位投资进行维护配套，因而对工程管护漠不关心，只使用，不维护，连简单的投劳都不愿意。工程的建设与管理主体没有落实，致使工程长期投入不足，年久失修，设备老化，导致灌溉效益衰减。

2.3　政府对协会支持不够

   建立农民用水户协会涉及灌区现行管理体制和运行机制及有关政策、法规，同时也涉及到农民的切身利益和有关单位的经济利益。因此，协会组建完成后，不等于大功告成。由于协会执委会人员本身素质等因素的影响，在运行中难免出现这样那样的问题和困难，如不及时给予帮助，可能会导致协会难以运转下去。因此，在实际工作中，需要政府和供水单位跟踪服务，加强指导。但是有些地方，农民用水户协会一成立，基层政府就什么事都撒手不管。结果由于农民用水户协会还没能正常运转，造成灌溉活动无人组织，农户则各显神通，有的利用水泵从附近河塘里抽水，有的在渠道内筑坝蓄水，有的干脆不灌溉，任其受旱减产。

2.4　协会缺乏法律的支撑

   虽然各级水行政主管部门根据国务院体改办《关于水利工程管理体制改革实施意见》和国家三部委联合下发的《关于加强农民用水户协会建设的意见》，以及党的农村政策，结合各地实际情况，先后制定了适合本地实际的实施办法，如《荆门市农民用水者协会管理暂行办法》，但是缺乏一部系统的基本法律来保障，使得农民用水户协会的权利不能完全行使。

2.5　协会自身运行困难

   由于农村税费改革和灌溉体制改革，过去行之有效的办法不能用，现行的政策不配套，给农民用水户协会正常运行带来了多方面的问题，工作开展十分艰难。一是协会无正常经费来源，协会管理人员报酬及协会正常开支无保障，协会工作无法正常开展。二是渠道不配套，水量损失大。因渠系分布设计以满足自流灌溉为基础，而联产到户后的责任田存在“插花”现象，加之田间工程不配套，渠堤建筑物老损，放水时，水损高达30%~50%，从而形成了上游与下游供水的矛盾，拉大了上下游农户水费支出的差距，影响农户用水的积极性，因而也增加困难。

3完善农民用水户协会管理的途径

3.1适时制定《民间组织促进法》作为农民用水户协会发展的基本法

   我国灌区农民用水户协会从酝酿试点到推广已有10年左右的时间，实践已经证明了农民用水户协会不但具有经济活力，能够解放生产力，而且也符合我国的政治体制改革和村民民主自治的要求。所以应适时制定《民间组织促进法》作为农民用水户协会发展的基本法。该法的制定目的应当是促进农民用水户协会健康有序地发展，进一步发挥农民用水户协会的积极作用，充分保障农民用水户协会的自由，全面推进新农村水利建设，促进社会发展。同时，还需要明确规定，农民用水户协会有权从事不为法律所禁止、且不与其章程所规定的设立宗旨相违背的任何活动，有权自由决定其内部人事任免，不受任何国家机关、组织和个人的非法干涉。在此基础上，可以进一步制定更为详细的法律法规对农民用水户协会的管理制度加以细化。《民间组织促进法》的出台，为协会的正常运转提供法律保障。

3.2实行农民用水户协会的分类管理模式

   分类管理的模式是实践中人们针对双重管理体制的弊端而提出的一项改革对策。一般而言，允许农民用水户协会作为民间组织不经任何政府部门的批准而自由设立，同时，为了鼓励更多的农民用水户协会从事公益事业等有益于社会发展的活动，而允许其直接申请设立具有法人地位，这一设立过程需要经过民政部门的审批，并从各个方面设定相应的权利义务，鼓励其从事有益于社会的活动。由于要为此过程设立相应的鼓励措施，因此，对其审批程序也应较为严格，如可以引入设立前的公告制度，以及社会公众就其设立申请提出异议的制度，即审批机关接到设立申请并经初步审查后将该设立申请进行公告，公告期内任何公众均可以向审批机关提出异议，审批机关应对异议进行审查，以决定是否影响对申请的批准。在外延上，农民用水户协会是民间组织的一部分，可以由农民直接申请设立。这一做法并不意味着审批机关可以干涉农民用水户协会的活动，不应同农民用水户协会独立开展活动、不受任何机关非法干涉的原则相冲突。为便于民政部门掌握农民用水户协会的发展状况，可以要求不需经过批准而设立的农民用水户协会在自愿设立之后将其有关信息通告给民政部门，但通报与否不影响其成立及活动的合法性。因此，此处的分类管理不是按照某一标准对所有民间组织进行分类，而是针对农民用水户协会实行专门的管理，只对这部分特殊的民间组织的设立实行许可制。

3.3国家应当采取各种措施，鼓励农民用水户协会从事有益于社会的活动