河长制与生态文明的关系及其在部分地区的落实情况----综述与建议

李雨亭

（中国矿业大学，江苏省徐州市，130000）

摘要：水资源是人类赖以生存的资源之一，随着水资源日益短缺，水环境的保护成了各国环保研究的重要命题。随着经济社会快速发展，我国河流、湖泊的水资源状况出现了一些新的问题，如河道干涸湖泊萎缩、水环境状况恶化、河湖功能退化等，对保障水安全带来严峻挑战。面对这些问题，亟需大力推行河长制，推进绿色水资源的发展，保障河湖功能永续利用，维护河湖健康生命。本文从介绍各省推行河长制的情况出发，讨论河长制推行过程的重要举措及一些建议。

关键字：河长制；生态文明；水环境

 

1河长制与生态文明的关系

1.1 河长制的起源

   河长制是由中国各级党政主要负责人担任“河长”，负责组织领导相应河湖的管理和保护工作的制度。地处太湖流域的浙江省湖州长兴县，河网密布，水系发达，有547条河流、35座水库、386座山塘。丰富的水资源，造就了长兴由水带来的一系列文化特质。但在20世纪末，这个山水城市在经济快速发展的同时，生态环境不断恶化，污水横流、黑河遍布。为了创建全国卫生城市，2003年10月，县委办下发文件在全国率先对城区河流试行河长制，由时任水利局、环卫处负责人担任河长，对水系开展一系列保护整治行动，水污染治理效果非常明显。2008年，长兴县委下发文件，由四位副县长分别担任4条入太湖河道的河长，所有乡镇班子成员担任辖区内的河道河长，由此县、镇、村三级河长制管理体系初步形成^[1]。 

1.2 河长制的产生对生态文明建设的重要意义

1.2.1 河长制的产生打开了我国水环境治理困局的大门

随着我国经济的飞速发展，近年来我国也一直在强调环境治理，但怎么治理，由谁负责，责任不明确，监管不到位等问题一直成为环境问题治理的瓶颈难题。河长制的实施，让这一问题有效清楚的看到了出路。责任明确，工作由虚变实。让我国的生态文明建设有了可靠的落脚点。

1.2.2 河长制的产生形成了环境治理新的工作体系

生态文明建设有了新的形式：各地形成了新的河湖治理工作体系，大致分为：一，行政体系，包括河长制的工作任务及责任制、考核、监督、奖惩、责任追究等；二，政度体系，包括财政投入支出、产业结构调整、对企业补偿、认责等的制度；三，法制体系，包括执法检查、法制宣传教育等。

1.2.3 河长制的产生调动了民众对生态文明建设的积极性

河长制在河湖段设立河长公示牌，清晰明确的说明了该段河长职责、联系方式等，民众可以积极反应问题，有的地区还加入了志愿者和民众的积极参与，让更多的人意识到生态文明建设的重要性，参与到环境保护中来。

  

2 部分地区落实河长制的重要举措

2.1 甘肃省

甘肃省临泽县水系交错，水资源条件好。 拥有黑河、梨园河2条过境河流和28条山洪沟道, 鹦鸽嘴、红山湾等10座中小型水库, 共同构成了县域水系网络^[1]。临泽县根据河流分布与行政区划, 按照属地管理、分级负责的原则, 建立县、镇、村三级河长负责制。在县水务局设立河长制办公室，为常设机构，具体负责河长制的工作落实，并在各镇设立相应的河长制办公室，承担行政区域内河长制的具体实施工作。同时，临泽县的河长名单通过媒体向全社会公布，在河岸显要位置设立公示牌，标明河长职责以及监督电话等内容，接受群众监督。

2.2 吉林省

吉林省地处松辽平原腹地, 是河源省份, 为东北的“水塔”。河流众多，水系发达。中央关于全面推行河长制的意见下发后, 吉林省水利厅组织人员分别到浙江、江苏等地学习调研，并多次与水利部进行沟通，印发了《吉林省全面推行河长制实施工作方案》，在实施河长制后，由省委深化改革领导小组对各地、各省级成员单位进行专项督察，开展考核等工作，推动了河长制的落实。

2014年长春市成为第二批全国水生态文明建设试点城市^[2]，长春市水利部努力践行新时期水利工作方针，与长春市水生态文明城市建设试点的实际结合，加强水资源保护及利用。建立水生态监测实验室，成立领导小组及工作组，以水质理化指标、重金属等检测项目为主进行水生态系统环境监测。在这期间，以伊通河为主轴的水生态环境得到改善，永春河河道综合治理工程、百里生态长廊建设等从源头上扭转了生态环境恶化的趋势。

2.3 湖北省

湖北省地处长江中游，湖泊众多。湖北省在全国首推湖长制，其经验可供全国湖泊流域生态保护借鉴。湖北省依据省情，高度重视中央关于全面实施河长制的举措，结合湖北省特点，在全省推行了湖长制。提出在河长制的基础上建立湖长制，在2017年先后出台实施方案、建立四级湖长责任制、落实省市县三级河湖长制工作机构、完成监督检查的评估体系。在2018年初得到水利部和环保部的积极评价。由省委书记及省长带头，以上率下，建立了相关统筹与考核体系，仅2017年就累计开展了河湖专项整治行动20000余次^[3]，创新试行多种河湖管理治理模式，将湖泊与社会建设、产业创新、生态保护等结合起来，其成果得到各中央媒体广泛关注和推行。

值得一提的是，湖北省积极发挥社会公益组织、调动群众力量，让社会共建生态社会、共享生态文明成果，发挥志愿者和爱水人士作用，发展河湖志愿者16000余人。忽视水生态文明的现象得到很大改善。

宜昌市于2017年实行河长制。黄柏河是宜昌境内长江中游左岸的一条一级河流，流经七个乡镇，全长162km，流域面积1902km²。建有玄庙观、西北口等5座水库，黄柏河已经成为宜昌及周边7个县市区的生命之源^[4]。实施河长制，维护水生态文明，是推进绿色发展的重要基石。黄柏河流域分配1位市级河长、6位县级河长、8位乡级河长和27位村级河长。为维护黄柏河流域水生态文明采取的诸多举措值得探讨。开展多种围绕黄柏河流域水生态的课题研究，并于2018年2月正式实施《黄柏河东支流域生态补偿方案》，每年专项拨款1000万元作为黄柏河生态治理的补偿资金，按照。按照“谁污染、谁治理, 谁保护、谁受偿”的原则为指导加强生态建设。加强综合治理，督促各企业安装废水沉淀池、生活污水动力处理装置等，有效提高了企业污水治理管理水平。黄柏河综合治理以来水质达标率年年增高。通过综合执法、多种举措并施等方式有力推动了黄柏河流域的水生态保护，推动了水利事业的高效发展。

2.4 云南省

云南省在处理滇池流域污染问题时，给流入滇池的82条河道都安排了河长，要求他们把控水源品质，设计了督察体系:全面建立省、市、县三级督察体系。实现河湖库渠全覆盖。

昆明、丽江、保山、普洱等州市结合本地实际，引入“企业河长”“民间河长”“学生

河长”等方式参与落实河(湖)长制^[5]。其中普洱市境内水资源丰富，河流众多，大中小水库、水电站超过300座^[6]，依据境内实际情况，除了河流有一河一策”外，水库和沟渠也分别设立“一库一策”和“一渠一策”，可以 同时解决河、库、渠的水环境问题。境内李仙江、澜沧江以及南卡江等河流均为国际河流，河长制的推行不仅有助于维护国际河流的生态水资源环境，实现绿色的长久发展，进而避免水环境恶化引起的国际纠纷。

    曲靖市明确全市18条主要河流水质达标由地方政府主要领导为第一责任人，建立出境断面水质达标交接制度，形成了上下游水环境联动保护、生态系统共同建设、工作职责纵横兼顾的水环境保护责任体系^[7]。

2.5 河南省

河南省地跨长江、淮河、黄河、海河四大流域，境内河流众多，水环境面临压力大，河湖管理保护工作面临巨大挑战，且河南省水资源短缺严重、个别河流污染严重、部分区域河道生态受损严重等成为经济可持续发展的瓶颈。河南省于2017年底建成由省到村的五级河长体系，成立省市县三级河长制办公室，将河长制的具体任务定为保护加强水资源保护、岸线管理保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复、水执法监管六个方面^[8]，积极推进全面河长制的实现，加快水环境生态文明建设。

2.6 江苏省

江苏省水利厅于2017年12月27日召开新闻发布会，正式宣布江苏省全面建立河长制。江苏省成为全国首个宣布全面建成河长制的省份。江苏省自2007年在无锡试行河长制出现明显的治理效果后，省政府决定在整个太湖流域推行河长制，随后推行至全省，2012年省政府推行相关政策要求在全省强制试行河长制。2016年河长制推向全国。

图1 2006－2015年江苏省河长制推行成效走势

由图1可以看出, 从2006年到2015年江苏省河长制推行成效明显, 水生态文明建设水平呈上升趋势，2010-2012年间，河长制的推行引发各地效仿但缺乏高层管理且河长治理积极性有下降^[9]。直到2013年1月水利部出台了《关于加快推进水生态文明建设工作的意见》，明确指出了水生态文明建设的原则、目标及工作任务等，为河长制的发展起到了关键的推动力。并有研究者发现，河长制的推行及生态文明建设与这座城市居民的生活水平、城市的经济发展有密切关联。经济基础强的城市可以投入更多资金用在河湖的治理，居民生活水平越高，环保意识也增强，在环保方面就更配合和支持。所以一个城市地区的发展与它生态文明建设的步伐是一致的，相辅相成的。

3 推进河长制过程中存在的问题与建议

3.1推进河长制过程中存在的问题：

3.1.1 河(段)“虚位”现象不同程度存在^[10]

有的河长布置任务多，实际管理少。有的甚至不清楚自己管理的河段的实际问题，盲目下令，河长有名无实。

3.1.2 各部门间统筹协调能力不强

  河长制的实施需要各部门之间的有效配合，缺少监管、河流治理能力弱大部分原因是各部门间的配合协调能力弱。

3.1.3 资金投入不足

  河流治理需要大量的资金投入，有的地区污染严重但无法满足治理资金足够，导致治理缺乏动力。

3.2完善河长制的建议

3.2.1 完善工作机制

建立健全合理的责任体系，加强立法，将河长制定入法律和行政范畴。明确各方职责，落实工作任务；加强工作人员培训，增加工作人员专业知识，避免盲目治理；资金的投入要做到“稳、准、狠”；保护河湖需要因地制宜、统筹兼顾，全面改善河湖生态，建立生态保护补偿机制，加大对生态敏感区、源头区的保护力度，加强综合整治，加强各部门间的有效配合，促进河湖水生态文明快速稳步发展。

3.2.2 加强宣传力度

提高公民环保意识，让公众参与到河流环境治理、保护中来，在民间倡导志愿者和监督员，设立民间河长；拓宽合作渠道，让一些企业也参与到河长制的运作中，同时也增加了企业的影响力，实现环保和企业利益的双赢。

3.2.3 增加监督

增加奖惩制度，把问责落实到实处。做到谁负责谁治理，谁治理谁落实。派遣监督人员随机检测，鼓励民众参与到监督工作中。

3.2.4 引进专业人才，提高治理效率

河湖泊水生态环境质量由专业人员检测。要强化水环境质量目标管理，增加环境方面专业人员在河长制工作中的指导与监督作用，提高治理效率，建立健全水环境风险评估排查、预警预报与响应机制，推进水环境治理网格化和信息化建设。

4 结论

2011―2013年第一次中国全国水利普查成果中显示，中国流域面积50平方公里以上河流共45203条，总长度达150.85万公里。常年水面面积1平方公里及以上天然湖泊2865个，湖泊水面总面积7.80万平方公里。2016年12月，中国中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，并发出通知，要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实。河长制的实施大力推行节水型社会建设，保证了河湖生态基础，使我国生态文明的建设迈出了巨大且重要的一步，是我国生态文明建设中富有成效的实践。我国生态文明建设任重道远，还应涌现出更多有利于发展的好办法、好点子；应提高全民素质，让大家共享生态文明建设成果，共创环境美好的明天。

 

参考文献

[1]张政. 浙江探索实行河长制调查[N]. 光明日报,2018-02-02(007).

[2]张之脉.推行河长制  建设水生态文明[J].农业科技与信息,2017(20):47+50.

[3]蒋翠红,张惠峰,刘永波.发展水生态文明建设,全面推行河长制――吉林省长春市水利部门一直在行动[J].南方农机,2018,49(06):214-215.

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[5]贺圣权,梅莎,陈娟.河长制助推黄柏河流域保护[J].水资源开发与管理,2018(09):5-7.

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[9]李柳身.全面推行河长制  助力中原更出彩[J].河南水利与南水北调,2017(03):1-2.

[10]姜明栋,沈晓梅,王彦滢,王蕾.江苏省河长制推行成效评价和时空差异研究[J].南水北调与水利科技,2018,16(03):201-208.

[11]刘鸿志,刘贤春,周仕凭,席北斗,付融冰.关于深化河长制制度的思考[J].环境保护,2016,44(24):43-46.

作者简介 李雨亭（1994- ），女，山东省莱阳市，学士，研究方向为再生水利用研究