农田水利建设及农村饮水安全工程质量管理探讨

方宗文

（沛县水利交通建筑安装工程总公司, 江苏 沛县221300）

摘要：年初，国务院下发《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(2011年“中央一号文件”)首次全面部署了水利建设工作。文件提出，未来五年，农村有效灌溉面积将增加4000万亩。2011－2015年农村水利总投资规模有望达到1.3万亿元，年复合增速20％，比过去10年平均加速10个百分点。“水利建设10年内要投资4万亿元，投资量大，任务重。给中小水利施工企业带来了发展机遇，但同时也面临着严峻考验。农田水利工程和农村饮水安全工程量大面广，目前地方水利建管以及施工企业的管理力量都相对薄弱，监督管理以及施工无法面面俱到，许多农田水利工程和农村饮水安全工程由地方水利服务站或村施工，由于缺乏监督工程质量管理常常不被重视，其做法多数欠妥。农田水利工程施工虽然技术含量低，但绝不是忽视其质量管理的理由。对广大监管部门及施工企业来说，水利工程要重建设、重效益、更要重管理。

关键词：农田水利工程；质量管理；质量保证体系；人情工程；关系工程。

党中央、国务院高度重视水利发展。“十五”期间，中央水利建设投资达到创历史记录的1600多亿元，水利基础设施建设的长足进展，使水利防灾减灾能力大大增强。《中共中央国务院关于加快水利改革发展的决定》(2011年“中央一号文件”) 突出强调加强农田水利等薄弱环节建设，大兴农田水利建设。到2020年，基本完成大型灌区、重点中型灌区续建配套和节水改造任务。继续推进农村饮水安全建设。到2013年解决规划内农村饮水安全问题，“十二五”期间基本解决新增农村饮水不安全人口的饮水问题。健全农田水利建设新机制，中央和省级财政要大幅增加专项补助资金，市、县两级政府也要切实增加农田水利建设投入，引导农民自愿投工投劳。加快推进小型农田水利重点县建设。

一　水利工程建设的有关制度

为了加强对工程建设的管理，控制工程质量、工期、造价，提高经济效益，国家自八十年代中期起，先后出台了一系列针对水利工程建设的改革措施，已显示出较强的优越性和生命力，其核心内容可归纳为：

1、工程建设的“三项制度”。工程建设质量管理由项目法人(建设单位)负责、监理单位控制、施工单位保证和政府部门监督。项目法人对工程质量负全面责任，监理、设计、施工单位按照合同及有关规定对各自承担的工作负责，质量监督机构履行政府部门监督职能。

2、注重科技进步和质量管理。有关工程建设的单位都要推行全面质量管理，采用先进的质量管理模式和管理手段，推广先进的科学技术和施工工艺，依靠科技进步和加强管理，努力创建优质工程。

3、工程建设实行招投标制。大中型水利工程以及配套和附属工程，要按水利部“水利工程建设项目施工招标投标管理规定”进行公开招投标；地方小型工程，由省水行政主管部门制定具体管理办法。

二　目前农田水利工程及安全饮水工程存在的问题

地方水利部门是实施小型水利工程的主体，肩负的任务既虚又实，常见存在的问题有：

1、施工单位技术力量单薄，业务水平偏低。设计或监理工作多由市(县)级以上相应单位负责，施工单位和建设单位以及设计、监理单位同属水利系统，存在错综复杂的关系。施工人员从思想上有了靠山并产生了惰性，致使整体技术水平徘徊不前，有的还出现下降趋势。另一方面，小型农田水利工程面广量大，施工分散，技术人员从事上传下达等事物性工作较多，没有或很少有时间进行面面俱到的指导，施工技术水平提高的速度慢，由于任务重新招募的工人技术水平不等，难于承担有一定深度的工作，施工质量也参差不齐。

2、建设单位综合管理水平存在问题。设计单位按其资质等级及业务范围承担勘测设计任务，监理单位依照核定的业务范围承担相应的监理任务。地方水利部门管理范围窄、级别低、直接面向农村，其职能不单纯是行政管理，技术服务也是一项很重要的内容，兼有设计、监理、施工、政府监督等多种职能，但建管处的组建大都采取地方水行政部门领导挂帅，配置一名技术人员，若干后勤，从机构组成上无法解决错综复杂的地方关系。造成施工单位管理人员的精力过多消耗在地方关系处理上。

3、设计、施工不规范，因陋就简意识浓。农村水利工程立项很少组织可行性论证。工程建设常常不合理或不规范。国家或水利部已经出台了一系列法律法规、技术标准和规范，但很多水利基层单位和个人并没有掌握并付诸实施。农田水利工程多以中央补助地方自筹，地方以工代赈，存在能省则省、因陋就简的意识。水利技术人员由于缺乏足够的建筑学知识和美学常识，往往只注重功能的需求而甚少涉及艺术和美观的需要，使得大部分水利建筑给人们的印象是粗老笨重。

4、小型农田水利重点县建设及农村饮水安全公工程的中标人多为本县（区）水利施工企业。有的已经改制，有的未改制，无论企业何种体制，但都和本地水利主管部门存在的隶属关系。由于近年来水利工程建设投资加大，水利施工单位大都超负荷经营，因而在对待小型农田水利工程施工方面，多采取由各乡镇水利服务站分包实施。建管部门也存在重结果不重过程的思想。

5、监控措施不完善，检测手段落后。多数地方水利部门没有建立起完善的质量保证体系，也没有行之有效的质量监控措施，有的甚至从思想意识上就根本没有这根弦，出现工程质量问题也就在所难免了。对农田水利工程施工质量的监控多停留在书面报告上，现场检查看宏观形象，目测为主，凭直观印象下结论，很少有先进的监测设备、仪器，更缺乏监测人才，在实施质量监控活动时没有强有力的说服力。

三　几点建议

鉴于基层水利部门的现状，在县（区）内成立质量监督部门以缓解地区质量监督部门人员短缺的问题，其次短期内建立具有法人资格的水利设计、水利监理单位也有难度，但实行全面质量管理是大势所趋，不能含糊，农村水利工程也要参照国家有关规定做好全程质量监控工作。

1、开发人力资源培养专业技术人员。高度重视本地域基层水利行业整体人力资源的开发。要有计划、按步骤地选拔人才去深造，以适应岗位需要和市场需求；鼓励职工在职学习，不断提高整体素质，采取措施留住本地区的水利技术人员，切实做好后勤保障，使基层水利人力资源切实得到保值和增值。

对县或乡镇现有水利技术人员进行适当分工，明确每个人的业务主攻方向，尽早造就农田水利、水土保持、水资源管理、地质及地下水、水行政执法、财务管理等方面的专业人才，并能统揽全局，承担起相应的工作。同时，加强对乡镇水利技术人员的培训，并向其做好技术交底工作，使他们也能独当一面。

2、加强质量管理建立保证体系。“百年大计，质量第一”。要加强对全体水利职工质量意识和质量管理知识的培训，建立和完善质量管理的激励机制，积极开展群众性质量管理和合理化建议活动。县级水利部门需要综合监督、设计、监理、施工等多种职能，参照国家的有关规定，建立自己的质量保证体系。工程设计要符合国家及水利行业有关工程建设法规、工程勘测设计规程、技术标准的要求，加强设计过程质量控制，健全设计文件的审核、会签、批准制度。在工程施工时，做好“三控制”、“两管理”、“一协调”工作，用经济手段制约建设各方，切实摈弃面子工程，不送人情活，确保工程质量达到优质的目的。

3、改进监控方法提高检测水平。为了提高质量检测水平，需购置必要的检验、测试仪器和设备，对工程所用材料和施工质量进行全面检查或抽样检查。通过实测、实量、实敲、实弹等手段，获得准确、客观、公正的监控数据。该好就好，该孬就孬，增加质量监控的说服力和威慑力，减少或避免工程质量评价中的错误、纠纷和矛盾，减少“人情工程”、“关系工程”的弊端。首先，严把材料、设备的进货关。批量购置的材料、设备等，要根据国家、部颁技术标准先检测后使用，不合格的不使用。其次，加强施工质量监测。对重点工序和部位，设置质量监控重点；对关键工序实施旁站监理，严格监控施工质量；技术人员在施工现场要做到“腿勤、手勤、眼勤、嘴勤”。

4、注重美学研究营造景观工程。水利工程与其它建筑工程一样，要注重美学研究与景观设计，这将会取得良好的社会效益和环境效益。人类已经从原始水利阶段、工程经济水利阶段进入生态经济水利阶段，水工建筑物的建设必须与维护生态和保护环境相协调。在物质文明和精神文明飞速发展的现代社会中，各种建筑越来越多地开始注意视角效果，水利建筑也不应该例外，其外表形态应成为人类美学的载体。

5、明确产权归属，实现依法管护

项目竣工验收合格后，及时明确工程的产权归属，办理固定资产交接手续，确定工程管理的责任单位。在落实工程管护主体时，一是可以采取工程产权拍卖、承包、股份制、租赁等形式落实管护主体；二是采取分级产权移交，落实管护主体。对较大型的工程产权、跨村的小型农田水利工程及设备移交给乡(镇)水利站进行管护。对田间水利工程，由村统一管护或农户分散管护。在农户分散管护中，可采取拍卖、承包、租赁等办法，把工程管护与农民群众的经济利益挂钩，增强其责任感。

6、通过招标投标制，引进竞争机制，选取外地区优秀施工企业，促使本地施工单位具有忧患意识，充分调动施工单位的主动性和积极性，促使施工单位提高施工质量。利用工程监理制度对设计的全过程进行控制与监督，必然会促进施工单位提高其施工质量。严格要求施工企业按照投标时的承诺安排施工队伍及管理人员，关键问题不放松，事前讲人情，势必造成结果没人请。

四　结语

水利工程质量包括“安全、适用、经济、美观”四个方面，只有四者全优，才是真正的优质工程，小型水利工程也必须遵照执行。实行全面质量管理包括“纵向”和“横向”两个方面，“纵向”即自始至终(全过程)，“横向”即全面覆盖(单元、分部、单位)。小型水利工程须从项目的论证、设计、建设、监理、管理等环节抓起，做好质量全程监控工作。县（区）水利部门多数集监督、设计、监理、施工等职能于一体，应注重开发人力资源、加强质量教育、提高检测水平、搞好建后管护等，建立起适合自身情况的质量保证体。建管过程中要坚决摈弃“人情工程”、“关系工程”的弊端，才能真正将农村水利工程管好建好。