关于实行最严格水资源管理制度的几点思考
赵德斌
（徐州市云龙区水利局 221004）
摘 要：实行最严格水资源管理制度的本质是通过一系列的制度创新和实践创新，完善水资源管理的体制和机制，强化责任意识和执法监督，达到水资源合理配置，用水效率和效益显著提高，城乡饮用水水源水质和重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效治理，经济社会发展和保护生态环境用水需求得到保障的目的。其基本要求是通过严格控制水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污这三条红线管好用好有限的水资源。
关键词：水资源管理、用水量控制、限制纳污、用水效率
城因水生，也因水美。一个“水”字，浓缩了水利工作者对水的深深情愫，也蕴含了水利人对新一轮治水的美好畅想。2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”。国家对水资源管理工作的高度重视，体现了全社会对水资源管理工作的广泛关注，也表明水资源管理工作将迎来新的发展机遇。
1 三条红线之间的关系问题
1.1 三条红线的内容
2011年中央1号文件和中央水利工作会议明确要求实行最严格水资源管理制度，确立水资源开发利用控制、用水效率控制和水功能区限制纳污“三条红线”，即到2030年全国用水总量控制在7000亿立方米以内；用水效率达到或接近世界先进水平，万元工业增加值用水量降低到
1.2 三条红线之间的关系
三条红线是从不同角度对水资源的利用和保护进行管理，三者之间即有区别，也有密切关系。例如，水功能区管理目标达标了，可以增加可供水量，水质性缺水问题就可以很好地解决；用水效率提高，可以有效帮助总量控制和减少入河排污量，反之，用水总量控制好了，也可以促进用水效率提高和减少排污量。
从管理层次上，用水总量控制可以用来对流域或者较大区域进行水资源的宏观管理，用水效率可以用来对特定行业或者用水户进行微观用水管理，限制纳污可以对水体内在质量进行管理，三者一起构成一个完整的水资源管理体系。
针对的水资源管理问题，三条红线可以一起应用，也可以先后应用，或者单独应用。如对于一个已经取得用水许可的用水户，用水总量和入河排污口的设置在获得取水许可时必须先行解决，剩下的主要是取水和排污需要进行监督检查，管理的重点是用水户的用水效率的提高。对于水资源缺乏的地区，用水总量控制是最基本的控制性红线，而对于水域污染严重的河网主要问题是水质性缺水，入河污染物排放控制是主要控制因素。
2 实行最严格水资源管理制度的实质和要求
实行最严格水资源管理制度是经济社会可持续发展的要求。从大的方面看有两个：一方面是经济社会的快速发展使我国基本水情中的“不均衡”和“不匹配”问题更加突出。另一方面是不合理的经济结构以及由此 产生的不合理用水结构和水污染进一步加剧了基本水情中的不合理情势。
实行最严格水资源管理制度的本质是通过一系列的制度创新和实践创新，完善水资源管理的体制和机制，强化责任意识和执法监督，达到水资源合理配置，用水效率和效益显著提高，城乡饮用水水源水质和重点地区水生态状况明显改善，地下水超采得到有效治理，经济社会发展和保护生态环境用水需求得到保障的目的。其基本要求是通过严格控制水资源开发利用、用水效率和水功能区限制纳污这三条红线管好用好有限的水资源。
3 目前实行最严格水资源管理制度所面临的环境和挑战
3.1 从实现的目标上看
水资源开发利用红线目标、用水效率红线目标、水功能区限制纳污红线目标均面临的严峻环境和挑战。为实现上述红线目标，国务院发布了《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，对实行最严格水资源管理制度工作进行全面部署和具体安排，进一步明确水资源管理“三条红线”的主要目标，提出具体管理措施，全面部署工作任务，落实有关责任，必将全面推动最严格水资源管理制度贯彻落实，促进水资源合理开发利用和节约保护，保障经济社会可持续发展。
3.2 从制度内容上看
第一，一些关键性制度需要创新：一是覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系亟待建立；二是国民经济和社会发展规划以及城市总体规划的水资源论证制度也需尽快建立；三是总量控制和计划用水等制度需要进一步创新；四是用水计量监督管理和统计等一些基础性的制度还需要完善；五是迫切需要及时建立地下水总量和水位控制制度。
第二，从用水效率管理制度看也需要尽快健全。一是全国性的节约用水管理制度亟待出台；二是建设项目节水设施管理制度需要建立；三是适应国家资源性产品价格改革的水价形成机制亟待创新；四是有利于水资源优化配置的水权交易制度需要建立；五是用水工艺、设备和产品的淘汰名录制度以及用水产品的用水效率等级强制性标准制度需要建立。
第三，从水功能区管理制度看还有很多问题。一是入河排污口登记、审批和监督管理尚待完善，入河排污总量控制制度尚未建立。二是饮用水水源地核准和安全评估制度尚未建立，迫切需要制定农村饮水安全保障相关规划。三是饮用水源地缺乏有效保护管理，水源地污染物超标现象严重。四是生态用水及河流健康指标体系尚未确立。
3.3 从实施保障上看
第一，水资源管理体制尚不完善。一是流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制尚不健全。二是在水资源管理上仍然存在部门职责交叉和分工不清的问题。三是河道管理事权不明晰等。
第二，水资源管理责任制能否得到落实。水资源管理的考核不少是无法量化和偏软的指标，管理责任制的落实可能存在虚化和弱化。
第三，水资源管理监管执法存在难题。目前在相关制度不完善、监测手段不完备的条件下，加上本来已经较弱的水行政执法，水资源管理监管和执法也同样存在严峻的挑战。
4 当前需要抓紧研究的几个重点问题
4.1 抓紧研究“三条红线”的制度内容
按照三条红线的目标和要求尽快研究需要建立和完善的制度。一是以总量控制为目标的管理制度。制定和完善流域水量分配方案，建立覆盖流域和省、市、县三级行政区域的取水许可总量控制指标体系。二是以用水效率为目标的管理制度。根据经济社会发展实际情况建立适时调整用水定额标准制度，建立节水考核管理制度，建立建设项目节水“三同时”管理制度。三是以水功能区管理为目标的制度。其中最重要的是要建立完善入河排污口的监督管理制度，加强省界和重要控制断面的水质监测，这项制度需要由国务院出台，以分清水利和环保的责任。制定水源地水质监测和信息通报制度。建立和完善水污染事件快速反应机制。要制定突发水污染事件的应急监测预警制度。
4.2 加快研究建立和完善一系列基础性制度
从提高水资源利用效率、控制用水总量和排污总量的效果来看，需要尽快研究以下几个方面的基础性制度：第一，研究把三条红线作为约束性指标纳入国民经济和社会发展中长期规划。第二，研究制定适应最严格水资源管理制度要求的统计、监测制度，包括水质监测、水资源数据收集整理与统计报送等。第三，研究建立保障农业用水计量设施和节水设施正常运行的相关制度。第四研究建立有利于加快推广节约用水技术和设施、设备的制度。
4.3 抓紧研究保证红线控制监管和执法体制机制
一是要研究建立各级地方政府和企业负责人的水资源管理责任制，加强最严格水资源管理制度的执行力度。二是研究提高水资源管理的能力和水平。着重研究提高水资源管理队伍的业务水平和执法素质，提高水资源管理工作的信息化水平，加强水资源管理执法的装备水平。严把行政审批关，加强行政监督检查。严肃查处敢于“闯红线”的水资源违法案件。三是研究流域管理与区域管理的合理事权和职责划分，完善流域管理与行政区域管理相结合的水资源管理体制，加强与相关部门之间实行严格水资源管理制度的协调、协商、配合的机制，形成水资源配置、节约与保护的合力，真正把各项水资源管理制度落实到位。四是研究和完善公众参与机制，加强水资源执法监督检查和宣传，提高全社会对实行最严格水资源管理制度的认识。建立公众参与的有效渠道，提高水资源管理的透明度。
水利兴天下定，仓廪实百业兴。只要不断解放思想、开拓创新，扎实工作，高质量高标准做好最严格水资源管理工作，一定会谱写出水让城市更美丽、水让生活更美好，水让社会更和谐的新篇章！
参考文献：陈进、黄薇. 《实施水资源三条红线管理有关问题的探讨》，《中国水利》， 2011年06期 .
作者简介：赵德斌（1975年），性别：男，籍贯：江苏徐州，职务：云龙区水政监察大队队长
