徐州市水利水务现代化试点建设模式和路径
任思红
（徐州市水利局规划办 221018）
摘 要: 本文在国家和省关于水利现代化建设的精神指导下【1】【2】，通过分析徐州市水利水务发展现状及存在问题，提出了徐州市水利水务试点建设模式和由点及面的路径，对全面推进徐州市水利水务现代化试点建设具有重要意义。
关键词：水利 现代化 建设模式 路径
为落实中央1号文件精神，水利部提出了推进水利现代化试点建设意见。江苏省作为全国唯一试点省，在全省推进水利现代化试点建设。徐州市作为全省的水利大市，申请成为三个省级试点市之一，与省水利厅签订了水利现代化试点建设推进合作协议，为全市水利现代化发展创造机遇、搭建平台。
1． 自然与经济社会概况【3】
1.1 自然
徐州市地处江苏省西北部，东和东南与连云港、宿迁两市毗邻，南、西两面和北面分别与安徽、山东两省接壤，属黄淮平原。
全市地形地貌，由西北向东南缓缓倾斜，地面高程从丰县西部的45米，下降到睢宁、新沂东南的18～19米，地面坡度为三千分之一～一万分之一，形成西北高、东南低之势；境内有黄泛冲积平原、沂沭冲积平原和丘陵相间平原，中、东部分布着低山丘陵。全市面积，平原约占90％，低山丘陵约占10％。徐州市区四面为低山丘陵，呈山间盆地状。
徐州市气候属暖温带半湿润季风气候区，四季分明，春秋季短，冬寒干燥，夏热多雨，年平均气温
全市河流水系，沂沭泗（运）纵贯南北，故黄河从西北向东南斜贯丰、沛、铜、睢四县和徐州市区，为一条高出附近地面3米至5 米的悬河，使历史上原本为淮河流域的沂沭泗汴水系，演变为故黄河北侧独流入海的沂沭泗水系、南侧淮河流域的濉安河水系以及故黄河的单独水系。
1.2 经济社会
徐州，是苏北地区最大的城市，历史文化悠久，帝尧时期称“彭城”，是历史上兵家必争之战略要地和商贾云集中心。政区辖云龙、鼓楼、泉山、贾汪、铜山等5区，邳州、新沂、睢宁、丰县、沛县等5县（市），面积11258平方公里，市区面积3038平方公里。1994年4月20日被国务院批准为全国较大市并享有立法权。
全市经济地理位置处于东部沿海开放带和中西部的交汇处，是长江三角洲与环勃海两大经济区的结合部、淮海经济区的中心城市和区域性商贸都会，交通发达，基础设施较为完备。
徐州市以其自身特有的资源优势和区位条件，形成了独具一格的的产业结构和支柱产业：工程机械发展，荣膺“中国工程机械之都”称号，形成以“徐工”集团为龙头、全国最大的工程机械制造和研发基地；是国家重要的粮棉生产区；是饮料、林木、棉丝、粮油、畜禽、果蔬等优质农副产品生产加工和出口基地；是江苏是唯一的煤炭产地和华东地区重要的能源工业基地；是以两汉文化为特色的历史文化名城，旅游资源丰富；是全国重要的交通枢纽和区域性综合商贸中心。
2010年底，全市总人口，972.89万人，生产总值2942.14亿元，人均地区生产总值34084元，第一、第二、第三产业结构比为9.6∶50.7∶39.7，全市城镇居民人均可支配收入16762元，耕地面积907万亩，粮食总产量408.64万吨。
目前，徐州市基本形成了“装备制造、能源工业、现代农业和商贸物流旅游”等四大支柱产业。
2. 水利水务发展状况
2.1 发展成就
新中国成立以来，徐州市先后开展了“导沂整沭”、“东调南下”、“旱改水”、“江淮水北调西送”等骨干水利工程建设。
截至2010年，在全市范围内，建成流域性堤防近500公里、中型水库5座、大中型水闸100多座、大中型泵站40多座、水厂供水能力81万吨/日、污水处理厂32座以及一大批农田水利和其他小型水利工程。初步形成防洪、除涝、灌溉、降渍、调水、供水、排水等水利水务骨干工程体系。防洪防旱、供排水能力明显提高。在抗御水旱灾害、保障饮水安全等方面发挥了重要作用，为促进全市经济社会持续稳定发展，创造了基本条件，提供了重要的基础保障。
同年8月实行水利和城市水务一体化管理，初步建立了符合水的自然属性与客观规律、适应水资源管理和可持续利用要求的现代水管理体制。
2.2 存在问题
2.2.1水务城乡一体化未全面实现
供水、污水处理、排水等依然存在盲点，城市与乡村水利水务发展差距依然较大，水务城乡一体化未全面实现，距离整体现代化还有一定差距。
2.2.2 区域防洪除涝治理滞后，防洪保安能力薄弱
区域河道防洪不足20年一遇，除涝不足5年一遇。南四湖以西、沿运河、邳苍郯新等地区洼地排涝标准不足3～5年一遇。黄墩湖滞洪区安全设施建设标准低，县（市）城区防洪标准未达到国家规定的城市防洪标准。部分大中型水闸和排灌泵站存在安全运行隐患。
2.2.3 省际边界河道众多，治理步伐缓慢
徐州市位于苏鲁豫皖四省交界处，边界骨干河道达100多条，由于上下游矛盾突出，治理步伐十分缓慢，标准偏低，排水混乱，制约当地经济社会的发展。
2.2.4 水资源保障脆弱，用水效率有待提高
水资源时空分布不均，处于江苏省江水北调供水末端，资源型、水质型及工程型缺水并存。山丘和高亢区150万亩耕地水源严重不足。地下水开采量占总用水量的18%，局部地区地下水超采。工农业用水方式粗放，用水效率有待提高。
2.2.5 农村水利综合保障能力相对薄弱，基层水利服务体系亟待加强
农田水利基础设施配套不全、老化失修，工程完好率仅60-70%。缺少长效管护机制，基层水利服务体系机构不完善、队伍不稳定，导致农村水利综合保障能力相对薄弱。
2.2.6 河湖水污染形势严峻，水生态环境保护与治理任务艰巨
随着徐州城市化、工业化进程的快速推进，水环境治理与河湖保护压力不断加大。全市43.5%的地表水体受到不同程度的污染，河湖水质由上世纪80年代的普遍Ⅱ类水质降至Ⅲ～Ⅳ类水质。2010年水功能区水质达标率为57%左右，市区为45%左右。虽然，国控断面水质基本达标；但是，污染风险依然存在。丰、沛、睢宁、新沂四县（市）尾水尚未接入尾水通道。
2.3 制约瓶颈
2.3.1 水环境
目前，徐州市水环境总体较好，水功能区现状评估值达到近70%；但是，根据发达地区的经验，随着未来GDP的快速增长，水环境压力将越来越大，水功能区纳污能力将成为制约经济社会发展的短板之一。
2.3.2 用水效率
面广量大的农田因田间工程不配套，灌溉用水方式粗放，导致灌溉水利用系数短时间内难以有效提高，现状仅为0.545，距离世界先进水平差距较大。同时，全社会节水意识薄弱，造成水资源的极大浪费，对于水资源本就短缺的徐州地区，无疑是雪上加霜。用水效率不高将成为实施最严格水资源管理制度的一大制约瓶颈。
2.3.3 小型农田水利工程管护
小型农田水利工程有效管理一直是水利发展中难以破解的难题。基层水利服务体系需要大量的人力、财力投入，如不能加快建设将严重制约农村水利的现代化实现。
2.3.4 排水管网
目前，徐州市区及各县镇排水管网基本都是雨污合流，多为上世纪建设，标准偏低、老化失修。但因城市的发展，建筑物密集，拆建成本及社会影响巨大，短时间内难以提高老管网的标准。这些老管网将成为城市排水现代化的制约瓶颈。
2.3.5 资金投入
徐州市水利建设任务繁重，原有工程标准偏低，现代化建设需要大量的资金投入，每年约需投入50亿元。但因地方财力有限，尚有不小的资金缺口。资金不足也将成为实现水利水务现代化的制约瓶颈。
3. 水利水务现代化试点建设模式
3.1 发挥水务一体化优势，实现行业整体推进
2010年8月，徐州市水务局揭牌成立。同年，全市所辖五县两区实现水务一体化管理，使水利水务在建设中统筹协调，在管理运行中实现无缝对接。
发挥水务一体化管理的优势，构建更为有效的城市乡镇防洪安全保障体系。在提高骨干河道排涝标准的同时，配套建设城镇排水管网，标准基本配套，水位有效衔接，加上统一调度运行，实现水安全保障系统安全、快捷、高效。
发挥水务一体化管理优势，构建更为有效的水生态安全保障体系。治污为本、截污为先、标本兼治，有效控制河道纳污总量，保护水环境，为生态文明建设提供基础支撑。到2020年城市污水集中处理达标率为90%，可将水功能区达标率从不到70%提高到85%。
发挥水务一体化管理优势，构建更为有效的水资源安全保障体系。统筹地表水和地下水，外调水和本地水、传统水和非传统水的优化配置，做好城镇生活用水、工业、农业用水的水质、水量分配，实现区域供水，至2020年全市区域供水覆盖率达到95%，农业灌溉水保证率达到75%～90%，控制总用水量44.08亿m3；万元GDP用水量全市不高于80m3，万元工业增加值取水量不高于15m3，城市污水处理回用率达到30%。
发挥水务一体化管理优势，构建更为有效的管理服务和发展保障体系。利用涉水事务、政务、业务统一管理的体制，整合人力、财力和物力，整体提升水利水务管理和服务水平。
3.2 以城市带动乡村，实现城乡共同发展
在防洪、排涝、水资源、供水、污水收集与处理、水环境水生态等方面实现城乡一体化，在标准上实现城乡衔接，在措施上实现城乡配套，在政策上向乡村倾斜。以先进带动落后，以城市带动乡村，实现地区水利水务共同协调发展。
在防洪排涝方面，城市与乡村按相协调的标准统一规划，按对应的措施分步实施。至2020年徐州主城区防洪标准达到100年一遇，有防洪任务的城镇达到20～50年一遇，区域排涝标准达到5～10年一遇。
在水资源管理方面，在全市范围内建立最严格的水资源管理制度，建立三条红线。建成节水型社会建设，实现农业用水负增长、工业用水微增长、生活用水适度增长。用水总量控制、用水效率控制及纳污能力控制由城市到乡镇、由郊区到农村分别提出相应的指标，实现水资源管理全覆盖。
在供水方面，在完善城区供水能力的基础上，延伸供水管网至乡村，推进区域供水，实现城乡一体化。
在水生态水环境方面，在推进城市水污染防治的同时，加快乡镇污水厂建设，提出县域污水收集处理率指标，加强河湖水功能区达标管理，构建全市范围内水生态水环境保障体系。
3.3 以信息化引领现代化，实现管理快捷高效
建设水利水务信息化体系，实现重要水文、水资源、水环境、城市水务、水务工程等信息的自动采集、网络汇集和数据库存储管理；建成市水利数据中心和省市县统一平台与共享交换体系；提升防洪防旱决策指挥科学水平和水资源自动化管理；满足水利工程建设管理、河湖水利工程管理、水利公众服务信息化需求；使水利现代化更直观、更快捷、更高效。
3.4 试点建设突出的重点
结合当前徐州水利水务发展存在的问题和制约瓶颈，在试点建设中将突出以下几个方面的重点。
3.4.1发挥水务一体化管理优势，强化水资源管理，着力提高用水效率和改善水环境
利用体制优势，强化水资源管理，统筹考虑防洪排涝灌溉与供水、排水、治污的关系，推进城乡区域供水格局的建设，提高供水保证率、水质达标率和用水效率；制定河道纳污红线，加快污水处理厂及配套管网建设，从根本上改善水生态、水环境。
3.4.2 统筹城乡一体化，提高城乡防洪排涝能力
针对水系复杂、低洼地区众多、防洪排涝标准低、洪涝灾害频发的实际，合理提高南四湖和中运河以西、邳苍郯新地区、黄墩湖等洼地以及市区（城镇）的防洪排涝能力。
3.4.3解决高亢地区和山丘区抗旱水源
针对徐州市位于江苏省江水北调供水末梢，且丘陵、高亢地区较多的特点，重点解决高亢地区、丘陵坡地的抗旱水源问题。
3.4.4强化工程管理，加快基层服务体系建设
不断深化徐州市水管单位体制改革，逐步实现工程管理的制度化和规范化，实现工程设施和工程管理控制运用手段的现代化。按照“分级管理、分级负责”和责权利相一致的原则，针对不同功能的水利工程实行不同的管理模式，明晰所有权和使用权，明确管护主体和管护责任。逐步建立权责明确、精简高效、制度完善、管理科学的农村水利工程运行管理机制，确保农村水利工程建得成、管得好、用得起、长受益。
4．水利水务现代化试点建设路径
水利水务现代化建设路径主要采取由点到面的方式，即以市区为重点、涵盖县域，对事关全市防洪排涝、水资源管理、农村水利等统筹考虑；对水污染防治、供水、城市防洪及排水等水务内容则以市区为主，对各县仅进行宏观指导，从布局及指标上予以衔接、考核。同时，突出市、县两级规划的衔接，在建设时序上市区先行、各县跟进，以水利水务现代化体系建设为主线，构建水利水务现代化试点建设路径。
4.1建成水利水务现代化规划体系
完成市、县两级水利水务现代化规划体系。2012年全面完成市、县两级规划的编制及报批，并进一步完善各专项规划，形成完整的规划体系。在水利水务现代化规划中，既要体现国家及省水利现代化的一般要求，又要展示徐州特征及亮点。在目标上，按照中央1号文件要求，紧密配合社会现代化需求，并适度超前【4】。在指标体系上，既有全省水利评价及考核指标，又有徐州水利水务特色的体系，并要保证指标既能反映专项发展水平又便于量化。在目标值及权重的选择上，既要满足省水利现代化的总体要求，又要结合徐州实际，突出水利水务一体化的整体提升，体现出指标和权重的独特性。
4.2构建水利水务现代化保障体系
在试点建设中，以“七大体系”为主线、以27项指标考核为抓手，全面推进徐州市水利水务现代化试点建设。
4.2.1防洪减灾工程体系
巩固流域骨干防洪工程，依托和配合流域治理，加快区域骨干河道综合治理和城市防洪除涝工程建设，着力推进省际边界河道治理，完善提高区域和城市防洪排涝工程体系能力。工程措施与非工程措施相结合，提高洪水科学调度和综合防御能力。下设3项子指标：流域防洪达标率、城市防洪除涝达标率、区域防洪除涝达标率。
4.2.2水资源保障体系
实施最严格的水资源管理制度，落实“三条红线”控制指标。全面实现区域用水总量和用水效率控制，建成节水型社会。着力提高水资源管理能力和优化配置水平，重点完善南水北调输配水体系，形成较完善的多水源的水资源配置网络，实现多水源、多工程联合优化调度。加强饮用水源地建设与保护，保障城乡供水安全。水资源保障能力进一步提高，一般干旱年份全市生活、生产用水基本保证，特殊干旱年份城乡居民饮用水和重点行业用水有保障。下设4项子指标：供水保证率、万元GDP用水量、万元工业增加值用水量、城市污水处理回用率。
4.2.3水生态保护体系
以污染治理为前提，强化节水减污，加强河湖水污染治理，严格落实“纳污红线”管理制度，实现河湖水域纳污总量控制，提升区域水环境质量。继续实施南水北调东线徐州市尾水导流及资源化利用工程，保护南水北调清水通道水质。着力加强水环境综合治理与河湖保护，规范河湖资源管理，开展河湖健康评价，维护河湖完整和功能完好。加强采煤塌陷地水生态修复，恢复与保护河湖水域面积，推进河湖水系联通性和流动性改善，提高水环境承载能力，改善河湖生态。加强地下水资源的保护，落实地下水控制红线，基本实现采补平衡。实施水土保持综合治理，形成碧水环绕、青山怀抱、和谐优美的水生态环境。下设4项子指标：水功能区水质达标率、集中式饮用水源地水质达标率、水域面积率、水土流失治理率。
4.2.4农村水利保障体系
推进农村水利现代化建设，统筹解决农村防洪除涝、灌溉供水、水环境保护等问题。大力实施农村水利工程建设，建立农村河道轮浚和长效管护机制。努力实现农村河网引排通畅，农田水利设施标准化，灌排降控功能完善，工程管护完好，基层水利管理服务体系完善，农村生活环境优美。下设3项子指标：旱涝保收田面积率、灌溉水利用系数、农村河道有效治理率。
4.2.5供排水工程体系
统筹城乡供水，重点实施区域一体化供水工程，实现市区区域供水全覆盖；加大水源地保护力度，建设新的地表水水源地，逐步将地下水源转为备用水源，减少地下水开采量，提高安全供水能力及应急能力。形成徐州市区“用备平衡、原水互补、清水相通、城乡一体、智慧监管”的区域供水新格局。
加大城市排水雨污分流的建设力度，提高合流制区域截流倍数和雨水排水标准。在城镇的新建区及旧城集中改造区，实行雨污分流制；在老城区结合城市建设推进雨污分流制改造，提高污水收集和处理率。结合城市防洪骨干工程的治理，因地制宜，自排为主，抽排为辅，采取通、畅、截、提等综合措施，分片分区提升雨水管道及排涝泵站排水能力。加快城市污水处理厂建设，结合排水管网改造，完善配套管网，进一步提高污水处理能力和中水回用力度。下设3项子指标：区域供水覆盖率、城市雨水排水达标率、城市污水集中处理达标率。
4.2.6水管理服务体系
进一步深化管理体制改革和机制创新，完善水务一体化管理机制，提升服务民生能力。全面规范水行政、工程和建设管理，骨干河道积极推行“河长制”，完善防汛防旱应急体系，提高防汛防旱管理服务水平，加强政务公开、网上公示、社会参与，全面提高社会管理和公共服务的能力。下设5项子指标：水资源管理达标率、骨干河湖管理达标率、水利工程设施完好率、防汛防旱管理与应急能力、基层管理服务水平。
4.2.7水利水务发展保障体系
完善政策法规体系，提高依法行政能力，加大水行政执法力度。充分发挥公共财政对水利水务发展的保障作用，争取多元投资渠道。稳步提升人才总量，不断提高人才队伍素质，落实各级管理人员负责制，提高水利水务科技和信息化水平。下设4项子指标：重要水管理事项有效实施率、投入政策到位率、人才结构达标率、科技信息化水平
水利水务现代化保障体系见下图
4.3制定试点建设实施方案
按照试点规划总体安排和建设任务，制定实施方案，成立组织机构，明确责任分工，确定工作阶段、内容和时间要求，制定考核办法，上下联动，加快实施步伐，共同推进全市水利水务现代化试点建设。
5．结语
徐州市为全省第三大城市，水利发展任务很重，特别是水利水务刚刚整合，对比全省现代化要求尚有一定差距，要在苏北树立标杆、先行示范，必将有不少难题需要探索和破解，同时，伴随着经济社会的不断发展、生产力和生产方式的不断变更和提升，对水利现代化的要求也将不断变化和调整。因此，绘制水利水务现代化蓝图，必须清醒认识到：水利水务现代化建设的过程是动态的、永无止境向前发展的。
参考文献：
【1】中共中央、国务院《关于加快水利改革发展的决定》（中发[2011]1号）
【2】江苏省委、省政府《关于加快水利改革发展推进水利现代化建设的意见》（苏发[2011]1号），
【3】徐州市统计年鉴（2010年）
【4】国家现代化与水利现代化，中国水利现代化研究课题组，中国水利，2004.4，p24-26
作者简介：任思红，女，1970年生，水利工程硕士，徐州市水利局规划计划处副处长，高级工程师。电话：13685180096，邮箱：516526063@qq.com
